Так, в январе 1996 г., т.е. спустя год после вступления в силу первой части нового Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), ставшего с тех пор базовым нормативно-правовым регулятором отношений с участием потребителей

Государственный совет Российской Федерации


















ДОКЛАД

Об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей в Российской Федерации


















2012 г.

СОДЕРЖАНИЕ


1. Общая характеристика современного состояния
законодательного регулирования отношений с участием
потребителей в Российской Федерации 3

2. Национальная система защиты прав потребителей 8

3. О практике разработки региональных программ по защите
прав потребителей 19

4. О праве потребителей на просвещение и значении
необходимости повышения финансовой грамотности 24

5. О деятельности Консультативного совета по защите прав
потребителей при Роспотребнадзоре, консультативных и
совещательных органах в субъектах Российской Федерации 30

6. Всемирный день защиты прав потребителей 35

7. Защита прав потребителей в рамках СНГ 39

8. Заключение 44























1. Общая характеристика современного состояния законодательного регулирования отношений с участием потребителей
в Российской Федерации

Активное развитие во второй половине ХХ века мирового консьюмеризма (англ. Consumerism от consumer потребитель, организованное общественное движение, ставящее своей целью расширение и защиту прав потребителей) повлияло на становление международной цивилизованной потребительской политики. В результате Генеральная Ассамблея ООН своей резолюцией от 9 апреля 1985 г. № 39/248 утвердила «Руководящие принципы для защиты интересов потребителей». Эти принципы стали для многих государств, в том числе и для России – основой формирования и последующего развития национального законодательства в данной области.
7 апреля 1992 г. вступил в силу Закон РФ «О защите прав потребителей». Он появился в сложный период только нарождающихся в нашей стране рыночных отношений и заложил важнейшие механизмы государственной и общественной защиты потребительских прав граждан. Это позволило достаточно эффективно сбалансировать их интересы с интересами предпринимателей. И на многие годы вперед – получить целый комплекс системообразующих правовых норм.
Будучи одним из наиболее востребованных законодательных актов, этот закон постоянно актуализируется и дополняется новыми положениями, которые призваны максимально отвечать тем изменениям, которые происходят в экономике и в общественных отношениях.
Так, в январе 1996 г., т.е. спустя год после вступления в силу первой части нового Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), ставшего с тех пор базовым нормативно-правовым регулятором отношений с участием потребителей, вступила в силу новая редакция Закона РФ «О защите прав потребителей». В 1999 г. в закон были внесены изменения – для гармонизации его норм с положениями второй части Гражданского кодекса, вступившей в силу 1 марта 1996 г.
Целый ряд новаторских положений появились в законе в 2004 г., после административной реформы федеральных органов исполнительной власти. В том числе – здесь была отражена передача функций государственного контроля и надзора в сфере защиты прав потребителей вновь созданному органу - Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Роспотребнадзор инициировал дополнительный блок новаций, которые были закреплены в 2007 г. в Законе «О защите прав потребителей» и во второй части Гражданского кодекса. В частности, закон был гармонизирован с требованиями Европейского Союза по этикетированию пищевых продуктов, полученных из ГМО.
Кроме того, норма закона об обязательной информации о товарах (работах, услугах) была дополнена положениями, согласно которым – при предоставлении кредита гражданам – стало обязательным своевременное предоставление достоверных сведений о размере кредита, полной сумме, подлежащей выплате потребителем, и графике погашения этой суммы. Все это явилось барьером на пути недобросовестных практик в области потребительского кредитования.
Последние изменения в правовом регулировании отношений с участием потребителей связаны с принятием Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», вступившего в силу 1 августа 2011 г.
На этот раз изменения коснулись статьи 40 Закона РФ «О защите прав потребителей», новая редакция которой вводит понятие федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. При этом данной статьей предусмотрено, что федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя также и проверки на предмет соблюдения (соответствия) требований, установленных международными договорами Российской Федерации либо в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Это обстоятельство особенно важно в условиях активной интеграции России в мировую экономику. И позволяет – в рамках федерального государственного надзора – обеспечивать проверку исполнения на территории России соответствующих решений, принимаемых, в частности, Евразийским экономическим сообществом Межгосударственным Советом ЕврАзЭС и Комиссией Таможенного союза.
Среди других новых законоположений, призванных усилить гарантии защиты прав потребителей от недобросовестных субъектов хозяйственной деятельности – необходимо выделить конкретизацию понятий неоднократного (два и более раза в течение одного календарного года) и грубого (повлекшее смерть или массовые заболевания, отравления людей) нарушения прав потребителей. Это стало основанием для обращения в суд с заявлениями о прекращении деятельности изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя).
Одним из важнейших направлений деятельности федерального государственного надзора стало «формирование открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов». Это позволило вывести на качественно новый уровень реализацию права потребителей на просвещение «посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав». А законодательное закрепление права на участие в формировании таких ресурсов общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) позволит решать эту актуальную задачу более комплексно, консолидировано и всеобъемлюще.
Той же цели послужит и вовлечение общественных потребительских организаций в работу по подготовке государственных докладов о защите прав потребителей в Российской Федерации. Положение о ежегодной разработке таких докладов также было закреплено в Законе «О защите прав потребителей». (Справочно: разработанный Роспотребнадзором проект постановления Правительства России «Об утверждении Положения о порядке подготовки ежегодного государственного доклада о защите прав потребителей в Российской Федерации». направлен 17 октября 2011 г в Минздравсоцразвития для его внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации).
Таким образом, в настоящее время в системе общественных отношений России, как и в большинстве стран со стабильным социально-политическим устройством и последовательным курсом на развитие рыночных институтов – в целом созданы базисные правовые и организационные механизмы для действенной и эффективной защиты прав и интересов потребителей.
В немалой степени этому способствует то обстоятельство, что обеспечение защиты прав потребителей в России изначально опиралось на нормы закона и подзаконных актов, на четкую правовую регламентацию сферы гражданских отношений.
К примеру: когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд – такой гражданин пользуется правами, закрепленными как в Гражданском кодексе России, так и в Законе «О защите прав потребителей» и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами».
Законодательство о защите прав потребителей исторически находится в исключительном ведении Российской Федерации. Об этом вполне определенно говорится в статье 1 Закона РФ «О защите прав потребителей». Что обеспечивает нормативно-правовое регулирование отношений с участием потребителей не иначе, как федеральными законами, указами Президента России и постановлениями Правительства России. (Законом РФ «О защите прав потребителей» предусмотрены утверждаемые Правительством России обязательные для потребителя и продавца (изготовителя, исполнителя, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) правила заключения и исполнения публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг), правила продажи отдельных видов товаров и правила оказания отдельных видов услуг, выполнения отдельных видов работ для потребителя).
Характерно, что достигнутое в нашей стране состояние нормативно-правового регулирования отношений с участием потребителей достаточно позитивно воспринимается и оценивается авторитетными международными институтами, традиционно уделяющими данному вопросу большое внимание.
Так, в 2010 г. состоялся конструктивный диалог между Россией и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по вопросам защиты прав потребителей. Он занял свое достойное место в переговорном процессе на пути присоединения России к этой международной организации. 8 ноября 2010 г. в штаб-квартире ОЭСР в Париже, на очередном заседании (80 сессии) Комитета по политике в сфере потребления ОЭСР был заслушан доклад «Обзор политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей».
Тем не менее, несмотря на сформировавшуюся (на протяжении почти 20 лет) систему в области правового регулирования потребительских правоотношений – все еще встречаются и несогласованность норм федеральных законов и игнорирование в процессе законотворчества приоритета ГК РФ в области гражданских правоотношений по вопросам, касающимся прав потребителей. А отсутствие четкой иерархической соподчиненности специальных норм права общегражданским – зачастую не дает возможности реагировать адекватными мерами на обращения граждан по пресечению нарушений их потребительских прав.

2. Национальная система защиты прав потребителей

Национальная политика в сфере защиты прав потребителей заняла прочные позиции в социально - экономических преобразованиях, происходящих в Российской Федерации. Она осуществляется в тесной взаимосвязи с общим курсом экономических, социальных и правовых реформ. А также – с учетом влияния институциональных преобразований и развития конкуренции на экономическое положение граждан на потребительском рынке товаров, работ, услуг. Политика в сфере защиты прав потребителей призвана способствовать достижению стратегической цели– повышению уровня и качества жизни граждан .
В России под национальной системой защиты прав потребителей принято понимать совокупность органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, полномочия которых определены Законом «О защите прав потребителей». Составляющие эту систему элементы осуществляют весь комплекс работ по формированию и реализации национальной политики в сфере защиты прав потребителей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который на основании Положения (утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г.) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Пресекает факты нарушения законодательства России в установленной сфере деятельности и применяет предусмотренные законодательством России меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий таких нарушений.
Статьей 40 Закона «О защите прав потребителей» определены правовые основы и направления федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, реализуемые Роспотребнадзором в административном и гражданско-правовом порядке.
Одним из важных направлений деятельности этой важнейшей службы является создание эффективных механизмов взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений потребителей. Выработка дополнительных мер правового, социального, экономического и иного характера, направленных на создание всесторонних условий для реализации гражданами прав, установленных законодательством России в этой сфере.
Широкое представительство интересов потребителей обеспечивается активным участием общественности в формировании и реализации национальной политики в области защиты прав потребителей.
В настоящее время в России зарегистрировано порядка 580 общественных объединений потребителей. По данным территориальных органов Роспотребнадзора – такие объединения отсутствуют лишь в 5 субъектах Федерации: в Республике Адыгея, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Калмыкия, Республике Тыва, Чукотском автономном округе.
Правовую основу деятельности общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) определяет Закон «О защите прав потребителей». Они вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей, а также распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг). А также – иной информации, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей.
Наиболее действенной сферой реализации общественными объединениями своих полномочий должна стать, в первую очередь, разъяснительная и просветительская работа среди предпринимательских структур и потребителей. Очень важны консультирование, оказание гражданам практической помощи в составлении исковых заявлений и непосредственное участие в судебной защите потребителей (неопределенного круга потребителей), широкое информирование населения через СМИ о правах потребителей.
Что касается регионального и муниципального компонента национальной системы защиты прав потребителей, то в соответствии со статьей 42.1 Закона РФ «О защите прав потребителей» - высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет (в пределах своих полномочий) мероприятия по реализации, обеспечению и защите прав потребителей.
Деятельность же органов местного самоуправления в этой сфере не отнесена к их законодательно закрепленной безусловной обязанности (в соответствии со статьей 44 Закона РФ «О защите прав потребителей»). Однако названная норма устанавливает их правомочия в части возможности:
рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей;
обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей.
В этой связи, еще в январе 2005 г. Роспотребнадзором было направлено обращение в адрес глав региональной и муниципальной власти всех субъектов Федерации. В нем указывалось на необходимость сохранения специальных структурных подразделений по защите прав потребителей в органах местного самоуправления, призванных принимать и рассматривать жалобы, осуществлять консультирование, оказывать практическую помощь в восстановлении нарушенных прав, в том числе и в судебном порядке.
Кроме того, органы местного самоуправления являются важным источником информации для федеральных органов исполнительной власти и граждан не только о проблемах, возникающих при осуществлении защиты прав потребителей, но и других социально значимых аспектах.
В целях поддержки муниципальной составляющей национальной системы защиты прав потребителей были подготовлены методические письма о полномочиях органов местного самоуправления в этой сфере. В них конкретизировались их функции и полномочия, ставилась задача не столько сохранения ранее достигнутого уровня защиты потребительских прав, сколько улучшения качественных показателей. Такой подход позволяет обеспечить защиту прав потребителей, в первую очередь, в наиболее проблемных секторах потребительского рынка. Таких, как жилищно-коммунальное хозяйство, долевое строительство жилья – т.е. там, где уровень государственной и общественной (муниципальной) защиты потребительских прав граждан все еще не отвечает реальным запросам. Именно жилищная сфера сегодня во многом является индикатором, сигнализирующим об уровне защиты соответствующих прав граждан.
В 2010 г. совокупный объем оплаченных гражданами жилищно-коммунальных услуг (по данным Росстата) составил 1292359 млн. руб. (жилищные – 265357 млн. руб., коммунальные – 1027002 млн. руб.) или 26,7% от общего объема платных услуг (по сравнению с 2008 г. их доля возросла на 3,9%, с 2009 г. – на 1,9%). Очевидно, что все пользователи жилищно-коммунальных услуг вправе требовать их надлежащего, качественного и своевременного предоставления.
Однако на практике данная сфера потребительских правоотношений уверенно «лидирует» по числу жалоб по сравнению с другими видами услуг. В 2010 г. на их долю пришлось 57% от общего числа соответствующих обращений в территориальные органы Роспотребнадзора (149 % к уровню 2009 г. и 222 % к уровню 2008 г.). Наибольшее их количество зафиксировано в Управлениях Роспотребнадзора по Свердловской, Омской, Самарской, Саратовской, Воронежской, Ульяновской, Московской, Курской областях, городу Санкт-Петербургу, Хабаровскому краю. При этом в Свердловской области число жалоб потребителей услуг ЖКХ, поступивших в 2010 г., выросло в 1,9 раза (по сравнению с 2009 г.), в Омской области – в 2,3 раза, в Самарской области – в 2,2 раза, в Ульяновской области – в 1,7 раза, в Воронежской области – в 1,9 раза.
Претензии, как правило, предъявляются по следующим вопросам:
несоблюдение соответствующими организациями (управляющими компаниями, наймодателями) – исполнителями жилищно-коммунальных услуг требований действующего законодательства по оформлению договорных отношений;
навязывание условий предоставления жилищно-коммунальных услуг, ущемляющих права потребителей;
несоблюдение установленного порядка начисления и оплаты жилищно-коммунальных услуг;
нарушение требований к качеству жилищно-коммунальных услуг и односторонний отказ от исполнения обязательств, связанных с тепло-, водо- и электроснабжением жилых помещений (квартир) граждан;
невыполнение жилищно-эксплуатационными организациями обязанностей по надлежащему содержанию общего имущества жилых многоквартирных домов (в том числе подвалов, чердаков, лестничных клеток, подъездов и крыш), техническому обслуживанию лифтов и приборов учета, вывозу бытовых отходов, содержанию придомовой территории и т.д.
Содержание жалоб потребителей во многом отражает уровень исполнения со стороны органов региональной и муниципальной власти своих полномочий в области жилищных отношений.
Как следствие – вместо акцентированного превентивного внимания к проблемам ЖКХ и недопущения нарушения потребительских прав граждан в жилищной сфере – превалирует принятие мер надзорным органом по их защите. Об этом свидетельствует тот факт, что число рассмотренных судами дел, по которым истцами выступали потребители коммунальных услуг, в 2010 г. выросло в 3 раза (по сравнению с 2009 г.).
Важную роль в повышении уровня защиты жилищных прав граждан – как в целом, так и в части пользования ими коммунальными услугами– призван сыграть вступивший в силу 1 августа 2011 г. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Этим законом был внесен ряд изменений в положения Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), касающиеся распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в области жилищных отношений.
В частности, новой редакцией статьи 20 ЖК РФ установлено, что государственным жилищным надзором является исключительно региональный государственный контроль (надзор). Общее определение такого контроля дано в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).
В ЖК РФ определен предмет регионального государственного жилищного надзора, который осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Федерации. Он включает предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности В том числе по использованию и сохранности жилищного фонда – независимо от его формы собственности.
Конкретный порядок осуществления регионального государственного жилищного надзора должен устанавливаться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации - с учетом требований, установленных Правительством России. На него возложена функция по координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих государственный жилищный надзор.
К числу указанных нормативных правовых актов, утвержденных в соответствии со статьями 39, 156 и 157 ЖК РФ, относятся:
постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»;
постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг»;
постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»;
постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов».
Между тем, в некоторых субъектах Федерации органы регионального государственного жилищного надзора (Волгоградская область, Самарская область и др.) уклоняются от реализации полномочий, установленных статьей 20 ЖК РФ. Они связаны с проведением проверок (в порядке, установленном Законом № 294-ФЗ), выявлением и пресечением нарушений обязательных требований жилищного законодательства. Это выражается в отказе проверять обращения граждан по вопросам несоблюдения их жилищных прав. А также – контролировать выполнение требований, установленных Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, и 13LINK consultantplus://offline/ref=DC28DB6EB275CED07465ED03E98C6A65CD4E8BC86350166E7CC8AF0B253DC150189E1B7379C77BC4w2I3H14Правила15ми содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных соответствующими постановлениями Правительства.
В этой связи – Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека было направлено Обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации (в ноябре 2011 г.).
Необходимо также отметить и несовершенство федерального законодательства в сфере ЖКХ. Правовые коллизии существуют между положениями ГК РФ (как базового нормативного правового акта, определяющего правила гражданского оборота товаров, работ, услуг) и такими законами, как ЖК РФ, «Об электроэнергетике», «О газоснабжении в Российской Федерации» и т.д. Отсутствие должной гармонизации между названными законами и принятыми в их развитие подзаконными актами, а также учета особенностей законодательства о защите прав потребителей – приводит к негативным последствиям. Так, потребность в управляющих организациях, в том числе ТСЖ и жилищных кооперативах, возникает, в основном, в городах с многоквартирными домами, требующими обслуживания общего имущества. При этом поставка жизнеобеспечивающих ресурсов городскому населению происходит в виде «коммунальных услуг» - по правилам, определенным жилищным законодательством.
Сельское население, проживающее в малоэтажном жилом фонде, чаще всего получает электричество, газ и другие энергоносители по прямым договорам с энергопоставщиками. И они руководствуются, в частности, положениями Федерального закона от 26 марта 2003 г. «Об электроэнергетике» или Федерального закона от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации», а также общими правилами гражданского законодательства.
Таким образом, единый вопрос поставки жизнеобеспечивающих ресурсов населению юридически решается по-разному, в рамках действия принципиально разных правовых актов. Особенно заметны различия такого рода на уровне многочисленных правил, утвержденных Правительством России в развитие положений жилищного законодательства и законодательства об энергоснабжении.
Например, газоснабжение жителей многоквартирного дома считается услугой в комплексе коммунальных услуг. Их состав определен частью 4 статьи 154 ЖК РФ, постановлениями Правительства России от 23 мая 2006 г. «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» и от 6 мая 2011 г. «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов». В то же время поставка газа гражданам, не проживающим в многоквартирном доме, происходит по договору о поставке газа – в соответствии с установленными Правительством Правилами поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан. (Постановление Правительства от 21 июля 2008 г.). То есть поставка газа здесь происходит на основании договора купли-продажи товара и в соответствии с Федеральным законом от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», что более точно соответствует положениям ГК РФ.
Защита прав и законных интересов граждан в обоих случаях также происходит по разным правилам, так как каждая категория граждан оказывается перед разными проблемами, требующими разных способов разрешения и защиты. При этом, с учетом судебного порядка защиты прав граждан как потребителей – и сами граждане, и судебные органы вынуждены в каждом случае точно определять, в рамках какого именно правового поля находятся спорные правоотношения (какие законы и какие способы защиты права подлежат применению при разрешении спора по существу). В результате формируется неоднозначная судебная практика, поскольку в схожих с точки зрения граждан ситуациях – судебные органы выносят принципиально разные решения.
Между тем, по смыслу положений пункта 1 статьи 2 ГК РФ именно данный нормативный правовой акт приоритетно определяет правила возникновения и исполнения договорных обязательств. А в области защиты прав потребителей – с учетом особенностей, установленных Законом «О защите прав потребителей». Очевидно, что для разрешения имеющихся правовых коллизий и пробелов – необходимо привести специальное законодательство, в том числе положения ЖК РФ (в частности, части 1 статьи 7 ЖК РФ), в соответствие с требованиями статьи 3 и других основополагающих норм ГК РФ.
По-прежнему (в том числе, в рамках национальной системы защиты прав потребителей) сохраняет свою актуальность и вопрос обеспечения эффективной защиты прав граждан-потребителей в сфере долевого строительства, что также подтверждается многочисленными обращениями пострадавших от недобросовестных застройщиков. Причем, зачастую эти обращения являются коллективными, а описанные в них события датируются периодом 3-5 летней давности, что указывает на длящийся характер допущенных противоправных действий (Московская область, Краснодарский край, город Санкт-Петербург и др.).
Согласно части 2 статьи 23 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» - «контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Федерации, на территории которого идет данное строительство». Именно эти органы призваны контролировать деятельность застройщиков, связанную с привлечением денежных средств участников долевого строительства.
Оценивая объем этих полномочий и учитывая соответствующие положения статьи 42.1 Закона «О защите прав потребителей», можно констатировать, что в 2006 г. была создана законодательная база для того, чтобы не допускать социальной напряженности, которое было характерно для данной области общественных отношений 5-10 лет назад. Однако за все эти годы на уровне субъектов Федерации так и не были выработаны системные подходы и эффективные механизмы, ставящие заслон противоправным действиям застройщиков.
Очевидные неиспользованные резервы, в том числе информационное взаимодействие с пострадавшими потребителями, остаются у органов местного самоуправления. Они являются не просто участниками жилищных отношений (а в отдельных случаях и обязанной стороной по отношению к гражданам, например в рамках исполнения требований статьи 165 ЖК РФ), но и субъектами проверки со стороны органа государственного жилищного надзора.
Если в 2007 г. органы местного самоуправления, имевшие в своей структуре отдельные подразделения (специалистов) по защите прав потребителей, функционировали в 55 субъектах Федерации (всего в России насчитывался 1271 такой орган местного самоуправления, в том числе в Центральном ФО - 344, в Северо-Западном ФО - 127, в Сибирском ФО - 173, в Дальневосточном ФО - 73, в Южном ФО -124, в Приволжском ФО - 294 , в Уральском ФО- 136), то в 2011 г. защитой прав потребителей на муниципальном уровне профессионально занимаются только отдельные органы местного самоуправления и лишь в каждом десятом субъекте Федерации.
Оптимальным решением вопроса о появлении у органов местного самоуправления должной заинтересованности в реализации имеющихся и законодательно не исключенных из их компетенции функций и правомочий, предусмотренных статьей 44 Закона РФ «О защите прав потребителей», могла бы стать его гармонизация в этой части с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за счет отнесения к вопросам местного значения «защиты прав потребителей в соответствии с федеральным законом».
Комплексное же решение всего спектра вопросов по укреплению организационно-правовых и материально-технических основ функционирования национальной системы защиты прав потребителей на всех ее уровнях могло бы быть найдено в рамках разработки соответствующей государственной целевой программы по защите прав потребителей.

3. О практике разработки региональных программ по защите прав потребителей

Особую актуальность в связи с формированием общей стратегии по созданию единого пространства по реализации национальной потребительской политики и развитию рынка товаров и услуг имеют региональные программы по защите прав потребителей.
Они тем более значимы, что позволяют (при творческом и ответственном отношении к их разработке) определить конкретные задачи в сфере защиты прав потребителей в увязке с социально-экономическим развитием региона. Спрогнозировать результаты и влияние реализации запланированных мер на положение потребителей в регионе и в конечном итоге в целом в стране.
В настоящее время региональные программы по защите прав потребителей приняты и успешно реализуются в 11 субъектах Российской Федерации – Республике Башкортостан, Чувашской Республике, Амурской области, Белгородской области, Брянской области, Воронежской области, Нижегородской области, Новгородской области, Ростовской области, Кабардино-Балкарской Республике, Костромской области:
Республиканская программа защиты прав потребителей в Республике Башкортостан на 2008-2012 г.г. утверждена постановлением Правительства Республики Башкортостан от 6 октября 2008 г. № 343;
Республиканская программа по защите прав потребителей «Развитие потребительского рынка и сферы услуг в Чувашской Республике на 2008-2011 годы» утверждена постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 20 декабря 2007 г. № 343;
Региональная программа «Защита прав потребителей в Амурской области на 2010-2012 годы» утверждена постановлением Правительства Амурской области от 2 сентября 2010 г. № 473;
Стратегия развития региональной системы защиты прав потребителей в Белгородской области на 2011-2020 г.г. утверждена постановлением Правительства Белгородской области от 11 января 2011 г. № 2-пп;
Областная программа «Защита прав потребителей в Брянской области» (2010 - 2012 г.г.) утверждена постановлением Администрации Брянской области от 08 апреля 2010 г. № 353;
Ведомственная целевая программа «Защита прав потребителей в Воронежской области на 2012 – 2014 годы», утверждена приказом департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области от 30 августа 2011 г. № 109;
Областная целевая программа «Защита прав потребителей в Нижегородской области на 2010-2012 годы» утверждена постановлением Правительства Нижегородской области от 2 февраля 2010 г. № 46;
Долгосрочная областная целевая программа «Защита прав потребителей в Новгородской области на 2011 - 2013 годы» утверждена постановлением Администрации области от 7 октября 2011 г. № 514;
Областная долгосрочная целевая программа «Защита прав потребителей в Ростовской области на 2011-2013 годы» утверждена постановлением Администрации Ростовской области от 12 августа 2010 г. № 113;
Республиканская программа «Защита прав потребителей в Кабардино-Балкарской Республике на 2011 - 2015 годы» утверждена постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 1 июня 2011 г. № 158-пп;
Областная программа «Качество, безопасность, конкурентоспособность и защита прав потребителей на территории Костромской области на 2010-2014 годы» утверждена постановлением Администрации Костромской области от 26 апреля 2010 г. № 133-а.
В течение 2011 г. были приняты четыре новые программы: в Белгородской области (во второй раз), а также в Новгородской области, Воронежской области и Кабардино-Балкарской Республике, где до этого подобные программы не принимались.
В Ленинградской и Саратовской областях уже разрабатываются проекты новых программ на следующий период в связи с завершением в текущем году срока действующих.
В 19 субъектах Российской Федерации - в Республиках Дагестан, Ингушетия, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Краснодарском, Ставропольском, Хабаровском краях, Владимирской, Вологодской, Калининградской, Курганской, Орловской, Пензенской, Псковской, Рязанской, Томской, Тюменской, Ярославской областях, Еврейской автономной области проекты региональных программ по защите прав потребителей находятся в стадии разработки или согласования с заинтересованными ведомствами.
В отдельных субъектах Российской Федерации при отсутствии специальных программ по защите прав потребителей взаимодействие органов власти и общественных организаций в указанной сфере происходит за счет включения соответствующих разделов в иные программы социально-экономического развития субъектов Федерации.
Так, в Свердловской области постановлением Правительства области от 11 октября 2010 г. утверждена областная целевая программа «Безопасность жизнедеятельности населения Свердловской области» на 2011-2015 г.г., которая включает в себя подпрограмму «Защита прав потребителей Свердловской области» с финансированием соответствующих мероприятий.
В Республике Бурятия, Республике Калмыкия и Владимирской области вопросы защиты прав потребителей включены в региональные программы развития конкуренции на продовольственном рынке, в Алтайском крае – в Комплексный план совместных действий по качеству продуктов питания.
В Ивановской области, Липецкой области, Оренбургской области, Самарской области, в Санкт-Петербурге действуют региональные комплексные планы по защите прав потребителей.
В Приморском крае действует Перечень программных мероприятий по реализации, обеспечению и защите прав потребителей на территории Приморского края на 2009-2012 г.г., утвержденный 3 декабря 2008 г. протоколом Межведомственного совета по защите прав потребителей.
В Кировской области координационным советом по защите прав потребителей разработана и утверждена 29 сентября 2009 г. Программа мероприятий по защите прав потребителей в Кировской области на 2010-2012 г.г.
Анализ данных программ (планов) и предусмотренных ими мероприятий позволяет говорить об объединении усилий территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, других заинтересованных организаций – для решения задач в области защиты прав потребителей и проведения согласованной потребительской политики в регионах. Это создает необходимые условия для экономического развития местных товаропроизводителей, в том числе по выпуску качественной и конкурентоспособной продукции, формирования общественного мнения о широких возможностях граждан по защите своих прав.
Между тем, проведенный анализ в целом свидетельствует о том, что только в 42 регионах (что составляет 50,6 % от общего количества) при планировании социально-экономического развития субъектов Федерации в той или иной форме учитываются вопросы защиты прав потребителей.
В целях дальнейшего совершенствования практики принятия и реализации региональных программ по защите прав потребителей целесообразно проанализировать (применительно к регионам, в которых реализуются программы по защите прав потребителей) соответствующий опыт по следующим вопросам:
общее количество мероприятий, включенных в региональную программу (из них: количество выполненных; находящихся в стадии выполнения; не выполнено);
фактическое финансирование мероприятий региональной программы (в сравнении с запланированным) и его источники (бюджет субъекта Федерации, местный бюджет, собственные средства участников реализации Программы, другие источники);
проблемы, выявившиеся при реализации отдельных мероприятий региональной программы, и пути их разрешения;
степень участия различных организаций в реализации мероприятий региональной программы (территориальные органы Роспотребнадзора, территориальные органы иных федеральных органов исполнительной власти, администрации субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации потребителей и другие);
принятие нормативных правовых актов во исполнение региональной программы;
организация контроля за ходом реализации региональной программы в целом и ее отдельных мероприятий;
формы и методы взаимодействия организаций-участников региональной программы при выполнении мероприятий;
роль координирующих органов в реализации региональной программы;
обеспечение гласности хода реализации региональной программы;
общие результаты реализации региональной программы и их влияние на положение потребителей в регионе.

4. О праве потребителей на просвещение и значении необходимости повышения финансовой грамотности

Безусловно, защита прав и законных интересов потребителей только через реализацию контрольно-надзорных функций - не обеспечивает полноценного эффективного предупреждения нарушения прав потребителей. Поэтому важнейшим направлением деятельности всех составляющих национальной системы защиты прав потребителей является применение мер превентивного характера, направленных, в первую очередь, на повышение правовой грамотности и информированности потребителей об их правах и механизмах защиты этих прав.
Право потребителей на просвещение впервые де юре получило мировое признание в резолюции Генеральной ассамблеи ООН от 9 апреля 1985 г.
В Российской Федерации оно закреплено в статье 3 Закона РФ «О защите прав потребителей», в соответствии с которой право потребителей на просвещение должно обеспечиваться посредством включения соответствующих требований в государственные образовательные стандарты и общеобразовательные и профессиональные программы. А также – посредством организации системы информации потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав.
В этой связи – действия и инициативы, способствующие повышению уровня потребительской грамотности, формированию у граждан устойчивых навыков разумного поведения на потребительском рынке, привитию потребительской культуры, в том числе в части реализации возможностей самозащиты права – всегда рассматривались как необходимый и очень значимый элемент в деятельности всех участников национальной системы защиты прав потребителей.
Этой цели служит, в частности, работа общественных приемных, организованных в системе Роспотребнадзора и действующих во всех субъектах Федерации. В них систематически проводится тематическое консультирование потребителей по актуальным вопросам в сфере защиты прав потребителей. К этой работе привлекаются представители общественных объединений потребителей и отраслевых ассоциаций (союзов) предпринимателей. Кроме того, с марта 2009 г. во всех территориальных органах Роспотребнадзора функционирует телефонная «горячая линия».
На базе федеральных бюджетных учреждений здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии» в субъектах Федерации и на железнодорожном транспорте открыто 84 консультационных центра и 502 консультационных пункта для потребителей. Здесь в 2010 г силами 887 специалистов было дано более 137 тысяч консультаций по различным вопросам потребительских правоотношений. За 9 месяцев 2011 г. объем консультаций (172081) уже превысил уровень 2010 г. на 25%.
В структуре консультаций преобладают вопросы, связанные с защитой потребительских прав при покупке сложной бытовой техники – 22,4 %, предоставления жилищно-коммунальных услуг – 12%, приобретением продовольственных товаров – 6,5% и бытовых услуг – 5,4%.
Наибольшее количество консультаций по итогам за 2010 г. было дано в Свердловской области и Камчатском крае (более 11 тысяч по региону), что составило по 8 % от всех данных консультаций.
Кроме того, более 8 тысяч консультаций было дано консультационными центрами и пунктами в Приморском крае, более 7 тысяч - в Ростовской области и Республике Татарстан, более 6 тысяч - в Пермском крае и Омской области, более 5 тысяч - в Республике Хакассия, более 4 тысяч - в Томской области, более 3 тысяч - в Московской и Кировской областях.
По итогам 2011 г. в целом ожидается увеличение данного показателя примерно в 1,4 раза, что связано как с совершенствованием практической деятельности самих специалистов консультационных центров и пунктов, так и ростом спроса на консультационные услуги. (Справочно: по предварительным данным за 9 месяцев 2011 г. консультационным центром и пунктами для потребителей в Камчатском крае было дано 16 727 консультаций, консультационным центром и пунктами, в Свердловской области – 10 846 консультаций, консультационным центром и пунктами в Республике Татарстан – 10 057 консультаций).
На необходимость активизации этой работы нацеливают Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, которые были утверждены Президентом России 28 апреля 2011 г.
Особая роль отводится комплексному и системному подходу к повышению финансовой грамотности населения. Её недостаток ограничивает способность людей принимать эффективные и адекватные решения относительно управления своими денежными средствами и зачастую вынуждает их идти на неосознанные финансовые риски. И этот фактор «с удовольствием» используют в своих корыстных интересах отдельные кредитные организации, паразитирующие на том, что население, испытывающее потребность в качественном быте при недостатке денежных средств, легко «идет» на возникновение долгов на фоне агрессивной маркетинговой политики производителей и продавцов товаров, навязчивой рекламы услуг банков и опасной доступности кредитов.
Осознавая всю значимость данной проблематики с точки зрения ее влияния на состояние финансового рынка и обеспечение его стабильности, в Российской Федерации впервые о роли финансового просвещения населения на самом высоком уровне было сказано еще 5 лет назад.
Принятая Правительством Российской Федерации долгосрочная стратегия укрепления финансового сектора (распоряжение от 29 декабря 2008 г. № 2043-р), рассчитанная на период до 2020 г., включает в себя меры по превращению России в глобальный финансовый центр. Это потребует развития внутреннего финансового рынка, расширения практики и спектра предоставления финансовых услуг, а также улучшения защиты прав потребителей в финансовой сфере и повышения финансовой грамотности граждан. Одна из важнейших инициатив Правительства – Проект «Содействие повышению уровня финансовой грамотности и развитию финансового образования в Российской Федерации» (далее – Проект), разработанный при поддержке Всемирного банка. Он появился как результат работы, начавшейся в 2006 г., в период председательства России в «Группе 8». Тогда одной из тем для обсуждения на встрече министров финансов был выбран вопрос о необходимости принятия общенациональной программы повышения финансовой грамотности населения на основе институционального развития системы потребительской информации и финансового образования.
При этом определенной отправной точкой работы над содержательной частью Проекта следует считать мониторинг состояния защиты прав потребителей финансовых услуг, который был подготовлен в начале 2009 г. Всемирным банком. В том числе - на основе данных о контроле (надзоре) в сфере финансовых услуг, предоставленных Роспотребнадзором по результатам соответствующей деятельности в 2007-2008 г.г.
Заявленной главной целью Проекта является повышение финансовой грамотности среди российских граждан, особенно среди учащихся средних и высших учебных заведений и среди активных и потенциальных пользователей финансовых услуг с низким и средним уровнем доходов. А также – укрепление основы для совершенствования защиты прав потребителей на рынке финансовых услуг.
Проект предполагает проведение специально разработанного национального исследования уровня финансовой грамотности населения Российской Федерации, которое обеспечит информацию для регулярного мониторинга результатов работы по повышению финансовой грамотности и по защите прав потребителей.
В первый год реализации Проекта такое исследование должно пройти в трех «пилотных» регионах - Калининградская, Тверская и Волгоградская области (для контроля контр-факторов в исследование будут включены три контрольных региона с похожими характеристиками).
На третьем году Проект профинансирует последующее исследование для трех «пилотных» и контрольных регионов. По результатам рекомендаций последующего исследования будет проведена разработка оптимального сочетания программ финансовой грамотности. Эти рекомендации будут учтены в восьми дополнительных регионах для реализации их региональных программ на втором этапе Проекта. Исследование исходной (отправной) точки для этих восьми регионов (и восьми контрольных регионов) также будут поддержаны на третьем году Проекта.
На пятом году Проект поддержит исследование, репрезентативное для всех 11 регионов-участников и 11 контрольных регионов.
ОЭСР определяет финансовое образование как процесс, в рамках которого потребители финансовых услуг совершенствуют свои знания о финансовых продуктах и понятиях, а также на основе информирования, обучения или объективного консультирования – повышают свои умения и уверенность. Это позволяет им лучше осознавать финансовые риски и возможности, делать обоснованный выбор, знать, куда обращаться за помощью и предпринимать другие эффективные действия, направленные на повышение своего финансового благосостояния. При этом предоставление информации по финансовым вопросам характерно для обеих сторон. Финансовое образование дополняет предоставление информации обучением и консультированием. А в рамках защиты потребителей – основной акцент делается на нормативно-правовых актах, позволяющих обеспечивать соблюдение минимальных стандартов, требовать от финансовых организаций предоставления клиентам надлежащей информации и совершенствовать правовую защиту потребителей.
По мере развития и углубления финансовых рынков эффективная защита прав потребителей финансовых услуг приобретает решающее значение для формирования справедливого, прозрачного и конкурентного рынка финансовых услуг. Стремительный рост кредитов населению в последнее десятилетие сопровождается ростом числа граждан, которые не вполне понимают риски и обязательства, возникающие у них в связи с получением кредита. А также – и все имеющиеся у них варианты выбора. Сложные финансовые услуги предлагались и продолжают предлагаться потребителям, в том числе гражданам с недостаточно надежными кредитными историями. В результате секьюритизации таких кредитов населения особое значение в контексте минимизации системных рисков в финансовом секторе приобретает защита прав потребителей (наряду с управлением рисками).
В этой связи в рамках участия в Проекте предстоят разработка и реализация плана по повышению потенциала Роспотребнадзора в области защиты прав потребителей на рынке финансовых услуг, проведение анализа действующей нормативной базы по защите прав потребителей в финансовой сфере (соответствующая работа уже проделана в рамках исполнения поручений первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 18 марта 2010 г. № ИШ-П16-1620 и от 9 ноября 2010 г. № ИШ-П13-7595), практики и процедур рассмотрения жалоб потребителей, изучение международного опыта в этой области и разработка рекомендаций по совершенствованию форм и методов защиты соответствующих прав граждан. А также – осуществление целого ряда так называемых подпроектов по финансовой грамотности посредством поддержки разного рода инициатив по защите прав потребителей финансовых услуг, В том числе инициатив по предоставлению потребителям юридических консультаций и информации, расширение границ соответствующего взаимодействия государственных, неправительственных, некоммерческих организаций и профессиональных ассоциаций.
Немаловажная роль в рамках Проекта отводится вопросам совершенствования работы по информированию, консультированию и просвещению потребителей Центров гигиены и эпидемиологии (применительно к финансовым услугам и защите прав потребителей финансовых услуг).
Будет необходимо существенно развить те организационные основы для создания на базе ФБУЗ системы правового образования потребителей, формирования у населения устойчивых навыков грамотного поведения на потребительском рынке.
ФБУЗ «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии», на который уже была возложена функция соответствующего методического центра по обеспечению надлежащего функционирования консультационных центров для потребителей, в рамках Проекта предполагается рассматривать как соответствующий федеральный методический центр Роспотребнадзора по консультированию и информированию потребителей финансовых услуг.

5. О деятельности Консультативного совета по защите прав потребителей при Роспотребнадзоре, консультативных и совещательных органах в субъектах Российской Федерации

Для координации деятельности в части отработки на федеральном уровне эффективных механизмов взаимодействия с общественными объединениями потребителей и федеральными органами исполнительной власти, обсуждения и выработки консолидированной позиции по наиболее значимым и проблемным вопросам в сфере потребительских правоотношений был образован постоянно действующий совещательный орган - Консультативный совет по защите прав потребителей (далее – Совет), возглавляемый руководителем Роспотребнадзора.
В состав Совета входят представители наиболее авторитетных общероссийских и региональных общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов). Таких, как Союз потребителей Российской Федерации (СП РФ), Международная конфедерация обществ потребителей (КонфОП), Общероссийское общественное движение в защиту прав и интересов потребителей «Объединение потребителей России», Всероссийская лига защитников прав потребителей, Общероссийская общественная организация «Общество защиты прав потребителей образовательных услуг», Московское общество защиты прав потребителей.
Кроме того, членами Совета всегда являлись представители Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В настоящее время это - председатель экспертного совета по вопросам защиты прав потребителей Комитета по экономической политике и предпринимательству, председатель Комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи С.В. Железняк и член Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству М.В. Емельянов.
Было проведено 14 заседаний Совета, на которых обсуждались проблемы защиты прав потребителей в таких сферах потребительских отношений, как предоставление гражданам финансовых, жилищно-коммунальных, медицинских, туристских, платных образовательных услуг, услуг подвижной связи.
Для обсуждения наиболее значимых вопросов повестки дня на заседания Совета всегда приглашаются заинтересованные представители предпринимательского сообщества, отраслевых профессиональных ассоциаций и союзов, таких как ОПОРА России, РАТЭК, АТОР и др.
Только за последние два года на заседаниях Консультативного совета по защите прав потребителей были рассмотрены такие вопросы, как:
о практической реализации программных Мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в сфере торговли с целью развития торговой деятельности и формирования эффективной торговой политики в Российской Федерации, одобренных на заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 9 апреля 2009 г. № 11), в части разработки и реализации региональных программ по защите прав потребителей;
о предложении по дополнению Закона РФ «О защите прав потребителей» нормой, устанавливающей ограничение на принятие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения с участием потребителей (имея в виду, что нормативно-правовое регулирование этих отношений находится в исключительном ведении Российской Федерации), о внесении изменений в статью 45 Закона РФ «О защите прав потребителей» в части конкретизации полномочий общественных объединений потребителей;
об актуальных проблемах организации потребительской экспертизы;
о проблемах обеспечения защиты прав туристов при чрезвычайных ситуациях, угрожающих их безопасности (обсуждение состоялось с участием представителей Федерального агентства по туризму, Федерального агентства воздушного транспорта, Ассоциации туроператоров России АТОР), Российского Союза Туриндустрии (РСТ), Всероссийского союза страховщиков);
о правах и обязанностях потребителей по вопросам установления индивидуальных приборов учета коммунальных услуг (обсуждение состоялось с участием представителей Департамента жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития Российской Федерации, АНО «Центр поддержки «Управдом»);
об актуальных проблемах обеспечения защиты прав потребителей услуг подвижной связи (обсуждение состоялось с участием представителей Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), ОАО «Мобильные ТелеСистемы», ОАО «МегаФон», ОАО «ВымпелКом»);
об организационно-правовых аспектах практического использования возможностей медиации, как одного из способов разрешения споров с участием потребителей (обсуждение состоялось с участием представителей Научно-методического центра медиации и права);
о ходе подготовки к проведению первого заседания Консультативного совета по защите прав потребителей государств-участников СНГ.
Ежегодно на заседаниях Совета по сложившейся традиции рассматриваются вопросы о совместных мероприятиях по подготовке к проведению Всемирного дня защиты прав потребителей.
С учетом того, что статьей 45 Закона РФ «О защите прав потребителей» установлено право общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) участвовать совместно с органом государственного надзора в формировании открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг), Консультативным советом по защите прав потребителей были намечены перспективы практической реализации данного законоположения. В том числе, в контексте возможностей использования этих ресурсов при подготовке государственного доклада, который должен будет стать основой для уточнения приоритетных направлений деятельности в области государственной и общественной защиты прав потребителей, а также источником законодательных инициатив по совершенствованию нормативно-правового регулирования в различных секторах потребительского рынка.
На региональном уровне обеспечение необходимого взаимодействия территориальных органов Роспотребнадзора с общественными объединениями потребителей, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления также осуществляется через соответствующие консультативные советы по защите прав потребителей. Они образованы при 59 Управлениях Роспотребнадзора в субъектах Федерации. В Краснодарском и Красноярском краях, Архангельской, Курганской, Московской и Орловской областях в Управлениях Роспотребнадзора созданы Координационные советы по защите прав потребителей.
В 26 субъектах Российской Федерации Координационные межведомственные советы по защите прав потребителей созданы и постоянно действуют при региональных администрациях - в Республике Башкортостан, Республике Калмыкия, Республике Карелия, Республике Коми, Республике Татарстан, Чувашской Республике, Красноярском крае, Амурской области, Белгородской области, Брянской области, Владимирской области, Ивановской области, Иркутской области, Калужской области, Кемеровской области, Кировской области, Ленинградской области, Новгородской области, Пензенской области, Саратовской области, Свердловской области, Смоленской области, Тверской области, Томской области, Приморском крае, г. Санкт-Петербурге.
В 16 субъектах Российской Федерации организована работа иных межведомственных комиссий, также рассматривающих вопросы защиты прав потребителей, которые созданы на определенный срок и функционируют при региональных администрациях - в Хабаровском крае, Липецкой области, Московской области, Тульской области, Челябинской области и в указанных выше Республике Башкортостан, Республике Карелия, Чувашской Республике, Красноярском крае, Белгородской области, Брянской области, Иркутской области, Новгородской области, Пензенской области, Смоленской области, Тверской области, Томской области, г. Санкт-Петербурге.
Деятельность указанных совещательных органов (в некоторых субъектах Российской Федерации соответствующая работа ведется одновременно в нескольких из них), как правило, предусматривает проведение согласованных комплексных мероприятий, направленных, в частности, на совершенствование системы защиты прав потребителей на уровне муниципальных образований региона, повышение эффективности соответствующей работы общественных объединений потребителей, в том числе, в части просвещения потребителей и оказания им правовой помощи, выработку единых методологических подходов к решению тех или иных наиболее проблемных вопросов обеспечения защиты прав потребителей, стимулирование разработки мероприятий (программ) по защите прав потребителей на муниципальном уровне и др.

6. Всемирный день защиты прав потребителей

Всемирный день защиты прав потребителей (15 марта), проводимый под эгидой Организации Объединенных Наций, отмечается в России ежегодно, начиная с 1994 г.
По сложившейся традиции Международная Федерация потребительских организаций Consumers International (CI) каждый год определяет тематику Всемирного дня защиты прав потребителей.
В 2010 г. Всемирный день защиты прав потребителей проходил под девизом «Our money. Оur rights» («Наши деньги. Наши права»), в 2011 г. - под девизом «Consumers for fair financial services» («Потребители за честные финансовые услуги»).
Девизом 15 марта 2012 г. определен слоган – «Our money, our rights: campaigning for real choice in financial services» («Наши деньги, наши права: кампании за правильный выбор на рынке финансовых услуг»).
Тем самым получила свое продолжение начатая в 2010 г. глобальная акция, направленная на усиление внимания мирового сообщества к теме защиты прав потребителей в сфере финансовых услуг, недостаточный уровень которой был одним из ключевых катализаторов финансового кризиса, что подтверждает сохраняющуюся обеспокоенность мирового потребительского сообщества состоянием дел в данной сфере.
В течение последних лет отмечается устойчивая тенденция к росту обращений граждан по вопросам предоставления финансовых услуг (за неполных четыре года их в территориальные органы Роспотребнадзора поступило около 45 тыс.).
В то же время, увеличение количества обращений граждан за разъяснениями их потребительских прав в финансовой сфере обусловлено также и повышением уровня потребительского правосознания, пониманием гражданами необходимости и стремлением к получению в этой связи новых знаний о механизмах реализации своих прав.
С учетом названной тематики Всемирного дня защиты прав потребителей в 2011 г. были разработаны конкретные планы действий при подготовке и проведению указанного события, в соответствии с которыми была проведена масштабная информационно-просветительская работа, итогом которой является 10260 различных мероприятий, что в 4 раза больше по сравнению с 2010 г. (2600 мероприятий).
Управлениями Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, а также консультационными центрами для потребителей на базе ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» по субъектам Российской Федерации организованы и проведены 2166 тематических мероприятий. Из них было проведено 772 «горячие» линии для потребителей, 180 мероприятий для потребителей в рамках акции «день открытых дверей», организовано 158 тематических консультаций в общественных приемных Роспотребнадзора и 52 - выездные. В общей сложности было дано 18224 консультации для потребителей, половина которых была посвящена вопросам защиты прав потребителей финансовых услуг.
В рамках реализации девиза Всемирного дня защиты прав потребителей «Потребители за честные финансовые услуги» к мероприятиям были привлечены более 15 кредитных организаций, в числе которых ОАО «Сбербанк России», ЗАО «Банк Русский Стандарт», ОАО «ТрансКредитБанк», ООО «Хоум Кредит энд Финанс Банк», ЗАО «Банк ВТБ 24», ОАО «Московский Индустриальный банк», ОАО «Альфа-банк», ГУ Банка России по субъектам Российской Федерации и иные.
В совместных мероприятиях с представителями банков было организовано и проведено 59 круглых столов, 38 семинаров, 35 совещаний и рабочих встреч, посвященные обсуждению вопросов защиты прав потребителей в финансовой сфере.
В ходе проведения мероприятий, посвященных Всемирному дню защиты прав потребителей:
проведено более 20 мероприятий, связанных с анкетированием и социологическим опросом населения в целях выяснения уровня финансовой грамотности, в которых приняли участие 9656 человек;
разработаны и распространены среди населения информационные памятки для потребителей по 180 темам;
организованы и проведены 28 выставок и викторин, посвященных вопросам защиты прав потребителей.
Повышенное внимание в работе, приуроченной к Всемирному дню защиты прав потребителей, было уделено проведению информационно-просветительской работы среди молодежи. Так, более чем в 1,5 тыс. образовательных учреждений 77 субъектов Российской Федерации было проведено 2,6 тыс. мероприятий, среди которых анкетирование (которым охвачено 20,4 тыс. человек); 83 круглых стола; 3013 семинаров, лекций, уроков-практикумов (что практически в 1,5 раза больше, чем в 2010 г.); более 20 конкурсов, олимпиад по основам потребительских знаний.
В целях реализации соглашений о сотрудничестве, заключенных между Роспотребнадзором и Общероссийской общественной организацией «Всероссийское общество инвалидов» в части повышения информированности потребителей о своих правах, для лиц с ограниченными возможностями были организованы и проведены совместные консультации по вопросам защиты их потребительских прав, а также даны разъяснения по продаже особых видов товаров (в том числе БАДов и медицинских препаратов) - в Республиках Калмыкия, Татарстан, Хакасия, Красноярскому краю, Омской, Оренбургской, Свердловской областям.
Проведение подобных и иных мероприятий находит широкий интерес и отклик у общественности, что подтверждается значительным увеличением как количества участников этих мероприятий, так и граждан-потребителей, особенно молодежи, проявляющих особую заинтересованность к познанию своих гражданских прав. Данное обстоятельство способствует формированию знаний и практических навыков устойчивого потребительского поведения в условиях развития экономических отношений в гражданском обществе.
Итоги Всемирного дня защиты прав потребителей, проведенного в 2011 г., подтверждают необходимость продолжения совместной работы органов государственной власти и общественных объединений в деле пропаганды потребительских знаний среди всех слоев российского общества в целях обеспечения эффективной защиты прав потребителей, гармоничного решения проблемы взаимодействия и поддержания баланса интересов производителя, продавца и потребителя.
Работу, последовательно проводимую в этой связи, наглядно демонстрирует Администрация Ростовской области, которая ежегодно, начиная с 2008 г., в рамках реализации областной целевой программы «Защита прав потребителей в Ростовской области» организовывает и проводит региональный форум «Защита прав потребителей в Ростовской области» с участием представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа, органов местного самоуправления Ростовской области, общественных объединений потребителей.
Обобщение и распространение положительного опыта регионов о работе в рамках Всемирного дня защиты прав потребителей позволяет объединить усилия территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, других заинтересованных организаций в решении вопросов защиты прав потребителей при проведении согласованной потребительской политики в регионе, создать условия для усиления позиций местных товаропроизводителей в части выпуска качественной и конкурентоспособной продукции, сформировать общественное мнение о широких возможностях населения по защите своих прав.

7. Защита прав потребителей в рамках СНГ

В целях реализации Решения Совета глав правительств СНГ от 19 мая 2011 г. о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей 24 ноября 2011 г. состоялось первое заседание Консультативного совета по защите прав потребителей государств – участников СНГ (далее – Совет), в котором приняли участие члены Совета, представляющие Республику Армения, Республику Беларусь, Республику Казахстан, Кыргызскую Республику, Республику Молдова, Российскую Федерацию, Республику Таджикистан и Украину, а также представители Исполнительного комитета СНГ и ФАС России.
Заседание Совета открыл Заместитель Председателя Исполнительного комитета – Исполнительного секретаря СНГ А.А. Дронь, подчеркнувший большую социальную значимость вновь образованного Консультативного совета по защите прав потребителей государств – участников СНГ, работа которого призвана объединить усилия органов государственной власти и общественных потребительских объединений государств Содружества в целях достижения максимально эффективной защиты прав потребителей на основе комплексного подхода к вопросам гармонизации законодательства, совершенствования механизмов досудебной и судебной защиты потребительских прав граждан, повышения их правовой грамотности и дальнейшего развития потребительского образования, а также своевременного решения других актуальных вопросов, связанных с реализацией Соглашения об основных направлениях сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государствв области защиты прав потребителей от 25 января 2000 г.
В этой связи члены Совета - представители соответствующих уполномоченных государственных органов и общественных организаций обсудили приоритеты и особенности политики в области защиты прав потребителей, рассмотрели отдельные аспекты государственного регулирования данной сферы в государствах - участниках СНГ.
Важным решением Совета явилось единогласное избрание его Председателем Г.Г. Онищенко - руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, который свое выступление посвятил актуальным вопросам обеспечения защиты прав потребителей в Российской Федерации и задачам, стоящим перед Роспотребнадзором и его территориальными органами в деле осуществления федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.
По итогам состоявшегося обсуждения был принят целый ряд значимых для всех государств – участников СНГ решений, в том числе направленных на реализацию соответствующих положений Плана мероприятий по реализации второго этапа (2012-2015 г.г.) Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 г.
Между тем, первый шаг к созданию этого органа был сделан еще два года назад, когда результатом рассмотрения на одном из заседаний Консультативного совета по защите прав потребителей при Роспотребнадзоре вопроса об организации соответствующего взаимодействия по вопросам защиты прав потребителей с государствами – участниками СНГ стало проведение 15 - 16 октября 2009 г. в г. Москве (совместно с Исполнительным комитетом СНГ и Межгосударственным советом по антимонопольной политике (МСАП) международной конференции «Актуальные вопросы обеспечения защиты прав потребителей в государствах-участниках СНГ в кризисный период».
Указанная международная конференция заложила организационные основы деятельности межгосударственного в рамках Содружества Независимых Государств совещательного органа - Консультативного совета по защите прав потребителей при МСАП.
После этого состоялось два заседания указанного Совета, на которых были рассмотрены вопросы:
о практике работы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по защите прав потребителей в Российской Федерации;
о реализации политики в области защиты прав потребителей в государствах-участниках СНГ, приоритетные направления деятельности государственных органов и общественных потребительских организаций;
основные риски для потребителей на рынке финансовых услуг;
о разработке рекомендаций для организации претензионной работы по товарам и услугам, производимым и реализуемым на территории стран СНГ;
совершенствование системы информирования и консультирования потребителей – как основной механизм защиты их прав.
Одним из важнейших решений, принятых на состоявшихся заседаниях явилось признание необходимости преобразования указанного межгосударственного совещательного органа при МСАП в самостоятельный орган отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей.
Во исполнение именно этого решения вопрос о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей был затем последовательно рассмотрен:
на заседании Комиссии по экономическим вопросам СНГ при Экономическом совете СНГ 14 июля 2010 г. (г. Москва, Исполнительный комитет СНГ), на котором было принято решение одобрительно отнестись к проекту Решения Совета глав правительств СНГ о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей и проекту Протокола о внесении изменений в Соглашение об основных направлениях сотрудничества государств-участников СНГ в области защиты прав потребителей от 25 января 2000 г.;
на 48-м заседании Экономического совета СНГ 18. ноября 2010 г. в г. Санкт-Петербурге, решением которого одобрен проект Решения Совета глав правительств СНГ о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей и проект Протокола о внесении изменений в Соглашение об основных направлениях сотрудничества государств-участников СНГ в области защиты прав потребителей от 25 января 2000 г.
Итогом проведенной работы явилось решение Совета глав правительств СНГ о создании органа отраслевого сотрудничества СНГ в области защиты прав потребителей, принятое на заседании 19 мая 2011 г. в г. Минске.
Основными направлениями деятельности государств-участников СНГ в рамках указанного Совета по решению проблем обеспечения и защиты прав потребителей в целом определены:
гармонизация и совершенствование национального законодательства, регулирующего отношения с участием потребителей;
детальная проработка научно-методологической базы формирования межгосударственных механизмов обеспечения и защиты прав потребителей, создания системы внесудебного урегулирования трансграничных потребительских споров, в том числе организация международной экспертной работы по определению уровня безопасности продовольственных и непродовольственных товаров;
генерация знаний, в т.ч. новых подходов к проведению оценок потребительских свойств товаров путем проведения испытаний (исследований, измерений);
повышение уровня образования и профессиональной подготовки профессионалов, занимающихся вопросами продовольственной безопасности;
контроль и повышение эффективности управления инновационными процессами, связанными с производством продукции и услуг.
Вышеуказанное должно определять основные задачи для вновь образованного органа отраслевого сотрудничества СНГ по налаживанию эффективных механизмов обеспечения безопасности товаров (работ, услуг) для потребителей на всем пространстве Содружества Независимых Государств.
Послужить названным целям уже в самом ближайшем будущем должна будет международная конференция «Актуальные аспекты реализации потребительских прав граждан, перспективы развития национальных систем защиты прав потребителей в современных условиях глобальной общественно-экономической интеграции», запланированная к проведению 5-6 апреля 2012 г. в городе Москве и приуроченная к 20-летию принятия и введения в действие Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» и 50-летию со дня первого провозглашения (15 марта 1962 г.) общепризнанных прав потребителей.
Решение о проведении такой конференции в Российской Федерации также было принято на первом заседании Консультативного совета по защите прав потребителей государств – участников СНГ 24 ноября 2011 г. в целях обмена международным опытом по вопросам соблюдения законодательства о защите прав потребителей, укрепления международного сотрудничества за счет определения приоритетных направлений деятельности и применения коллективных подходов к решению актуальных проблем в сфере защиты прав потребителей.

8. Заключение

Таким образом, отмечается целый ряд актуальных вопросов, так или иначе связанных с законодательными аспектами нормативно-правового регулирования гражданских отношений с участием потребителей, практическое разрешение которых послужит безусловному усилению государственных гарантий защиты прав потребителей в Российской Федерации. В этой связи предлагается нижеизложенное.

В области практической реализации соответствующих положений Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»:

1. Обеспечить разработку, своевременное межведомственное согласование и принятие нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующих положений Закона РФ «О защите прав потребителей» с учетом изменений, внесенных в него Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предусматривающих утверждение Правительством Российской Федерации:
Положения о федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей;
Положения о порядке подготовки ежегодных государственных докладов о защите прав потребителей в Российской Федерации;
Положения о порядке формирования открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг).
Указанное позволит обеспечивать более эффективную и в полном объеме реализацию Роспотребнадзором функции, связанной с осуществлением федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, и устранить имеющуюся сегодня неурегулированность соответствующих вопросов.
2. Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение, призванное гармонизировать его положения с положениями статьи 44 Закона РФ «О защите прав потребителей» и отнесения к вопросам местного значения «защиты прав потребителей в соответствии с федеральным законом».
3. Гармонизировать между собой положения о судебных штрафах, содержащиеся в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации и статье 13 Закона РФ «О защите прав потребителей».
4. В силу прямого указания, содержащегося в статье 3 Закона РФ «О защите прав потребителей», «право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей обеспечивается посредством включения соответствующих требований в государственные образовательные стандарты и общеобразовательные и профессиональные программы». Однако до настоящего времени данное законоположение должным образом не реализовано. Минобрнауки России целесообразно поручить с учетом предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти подготовить доклад о состоянии и перспективных направлениях реализации права потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей.


В области защиты прав потребителей в сфере ЖКХ:

1. Необходимо гармонизировать положения Жилищного кодекса Российской Федерации с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона РФ «О защите прав потребителей», в том числе внести изменения в часть 1 статьи 7 ЖК РФ с целью выполнения требований пункта 1 статьи 2 и абзаца 2 пункта 2 статьи 3 ЖК РФ в целях закрепления приоритета норм гражданского законодательства в части регулирования договорных обязательств в сфере ЖКХ.
Одновременно необходимо внести изменения в статью 8 ЖК РФ в части закрепления приоритетного применения положений ГК РФ и Закона РФ «О защите прав потребителей» при предоставлении коммунальных услуг гражданам.
2. Провести анализ и подготовить предложения по гармонизации положений Раздела VII ЖК РФ, Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» и Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» в целях установления единообразных правил поставки энергетических ресурсов населению с соблюдением приоритета гражданского законодательства (глава 30 ГК РФ) и законодательства о защите прав потребителей (глава III Закона РФ «О защите прав потребителей»).
Также подготовить предложения по внесению соответствующих изменений в правила поставки энергетических ресурсов населению, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации.
3. Ввести обязательную оценку проектов нормативных правовых актов, затрагивающих правоотношения с участием потребителей в сфере ЖКХ, на предмет их соответствия (по аналогии с оценкой регулирующего воздействия) требованиям Закона РФ «О защите прав потребителей».


В области защиты прав потребителей туристских услуг:

1. Необходимо гармонизировать положения Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 132-ФЗ) с требованиями других нормативных правовых актов, регулирующих сферы общественных отношений, связанных с туристическим обслуживанием и туристской индустрией.
В соответствующей части надлежит инкорпорировать нормы статьи 1212 ГК РФ в законодательство Российской Федерации о туристской деятельности в целях более четкого определения пределов ответственности российских туроператоров за последствия фактически возникающих отношений туристов с различными субъектами в стране временного пребывания.
2. В целях устранения пробелов законодательного регулирования в сфере туристического обслуживания, допускающих возможность фактического ведения «туроператорской» деятельности без выполнения соответствующих законных требований, предъявляемых к туроператорам, и минимизации рисков туристов-потребителей в этой связи, целесообразно уточнить понятие туроператора, дополнив статью 1 Закона № 132-ФЗ прямой дефиницией, устанавливающей, среди прочего, что туроператором является лицо, внесенное в Единый федеральный реестр туроператоров (статья 4.1 Закона № 132-ФЗ).
При этом необходимо установить административную ответственность лиц, фактически ведущих туроператорскую деятельность без внесения в указанный реестр (по аналогии с положениями статьи 14.1 и статьи 16.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, далее – КоАП РФ).
Одновременно в тех же целях следует «усилить» норму, установленную абзацем 7 статьи 4.1 Закона № 132-ФЗ, закрепив, что юридические лица, реализующие на территории Российской Федерации «туристский продукт, сформированный иностранным туроператором», признаются туроператорами (со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями).
Реализация таких предложений способствовала бы ликвидации имеющих место попыток субъектов туристического рынка в лице отдельных туроператоров уклониться от ответственности перед туристами-потребителями за действия третьих лиц, оказывающих услуги туроператорам по соответствующим договорам, заключенным в процессе формирования туристского продукта (статьи 1, 9 Закона № 132-ФЗ).
3. Для усиления правовой защищенности туристов в рамках института финансовых гарантий предлагается расширить список оснований для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии, установленных статьей 17.4 Закона № 132-ФЗ, в том числе отнести к ним:
неисполнение условий договора, заключенного туроператором с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт;
неисполнение обязательств туроператором в связи с прекращением его собственной деятельности по причине несостоятельности (банкротства) либо его контрагентов (третьих лиц), осуществляющих отдельные услуги, входящие в турпродукт.
В настоящее время перечень таких оснований сводится лишь к двум позициям, связанным со случаями существенного нарушения туроператором договора о реализации туристского продукта (абзацы 5-7 статьи 17.4 Закона № 132-ФЗ). При этом положения абзаца 7 статьи 17.4 Закона № 132-ФЗ носят не безусловный, а бланкетный (отсылочный) характер, что на практике затрудняет возможность выплат страхового возмещения пострадавшим потребителям (туристам).
Как одно из возможных направлений совершенствования законодательного регулирования сферы туристического обслуживания при этом может рассматриваться соответствующий опыт финансового рынка, в котором правовая защищенность потребителей достигается посредством не основного, а дополнительного (к сохраненному институту лицензирования) страхования ответственности хозяйствующих субъектов – исполнителей финансовых услуг (имеется в виду система страхования вкладов).
4. С целью повышения гарантированной степени безопасности пребывания российских граждан за пределами Российской Федерации представляется целесообразным расширить и конкретизировать положения статьи 17 Закона № 132-ФЗ в части порядка страхования туристов при осуществлении туристской деятельности, в том числе при наличии соответствующих требований в законодательстве страны (места) временного пребывания.
В частности, необходимо законодательно закрепить порядок оплаты медицинской помощи туристам и возмещение их расходов при наступлении страхового случая непосредственно в стране (месте) временного пребывания (абзац 2 статьи 17 Закона № 132-ФЗ) в случаях, когда размер таких расходов превышает размер возможного покрытия по медицинской страховке (в контексте положений постановления Правительства Российской Федерации от 31 мая 2010 г. № 370 «Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию»).
С учетом же наличия государственных требований к порядку организации отдыха в странах, посещаемых российскими туристами, необходимо также дополнить список обязательной информации, предусмотренный положениями статьи 14 Закона № 132-ФЗ, в частности, абзац 10 названной статьи, упоминанием о требованиях к туристическому обслуживанию и организации отдыха законодательства страны временного пребывания.
При этом уже упоминавшаяся инкорпорация общих положений статьи 1212 ГК РФ в законодательство Российской Федерации о туристской деятельности может быть дополнительно реализована в форме соответствующего изменения положений статьи 14 Закона № 132-ФЗ о составе обязательной информации, предоставляемой туроператором (турагентом) туристу и (или) иному заказчику при заключении договора о реализации туристского продукта. Такое дополнение, среди прочего, будет способствовать более полному обеспечению соблюдения права потребителей на правильный выбор товаров (работ, услуг), закрепленного положениями статьи 10 Закона РФ «О защите прав потребителей».
5. В целях системного приведения в соответствие с ГК РФ понятийного аппарата Закона № 132-ФЗ следует уточнить понятие «туроператор», имея в виду его определение как исполнителя туристских услуг с одновременным закреплением туристской (туристической) услуги (вместо «турпродукта») как предмета правоотношений, возникающих между туристом и хозяйствующими субъектами, осуществляющими туроператорскую и турагентскую деятельность.
6. В статье 1 Закона № 132-ФЗ дополнительно закрепить положение о том, что туроператором признается юридическое лицо, являющееся членом одной из саморегулируемых организаций туроператоров.

В области защиты прав потребителей транспортных услуг:

1. Как и в случае со сферой туристического обслуживания усиление гарантированного уровня защиты прав потребителей в сфере перевозок различными видами транспорта также не в последнюю очередь зависит от степени гармонизации положений транспортных уставов и кодексов с нормами гражданского права, приоритетно закрепленными непосредственно в ГК РФ. Особенно актуальна данная проблема для сферы воздушных перевозок, где недостаточная урегулированность отношений перевозчиков с пассажирами положениями Воздушного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ) отчетливо проявилась в последнее время, в частности, в свете случившегося коллапса в аэропорту «Домодедово» в декабре 2010 г., череды «внезапных» банкротств авиаперевозчиков и др.
Так, по смыслу положения пункта 1 статьи 137 ВК РФ воздушное законодательство применяется в сфере гражданских правоотношений. Между тем, вследствие недостатка правовой конструкции пункта 1 статьи 2 ВК РФ, определяющей ВК РФ как «самодостаточный» нормативный правовой акт, отдельные положения ВК РФ вводят собственные правила гражданского оборота, создающие правовые коллизии с аналогичным нормами ГК РФ, по смыслу пункта 2 статьи 2 ГК РФ имеющими большую юридическую силу. Изменение положений пункта 1 статьи 2 ВК РФ, не соответствующих, среди прочего, требованиям пункта 2 статьи 784 ГК РФ, могло бы решить эту проблему посредством признания приоритета основополагающих правовых нормативных актов Российской Федерации (например, по аналогии с положениями статьи 2 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации).
2. В целом не соответствуют базовым правилам гражданского оборота товаров, работ и услуг (статья 128 ГК РФ) положения пункта 1 статьи 64 ВК РФ, в которых употребляется термин «продажа билетов». Данное обстоятельство противоречит смыслу взаимосвязанных положений статей 128, 129, 424, пункта 1 статьи 454 и пункта 2 статьи 786 ГК РФ, поскольку билет не является самостоятельным предметом отношений по купле-продаже, а также положениям статьи 105 ВК РФ, согласно которой билет определен в качестве документа, подтверждающего заключение договора (приобретение услуги) воздушной перевозки пассажира с перевозчиком.
Обозначенная проблема носит системный характер особенно в свете деятельностью (в том числе, недобросовестной) многочисленных «агентств по продаже билетов», фактически приводящей к риску заключения с неуполномоченными лицами «договоров перевозки», в последствии не подтверждаемых самими перевозчиками в момент регистрации «пассажира» на рейс.
3. В целях исключения злоупотреблений на почве взимания с пассажиров множественных плат за перевозку сверх непосредственно самой цены перевозки, в частности, так называемых «топливных сборов» (особенно после заключения договора перевозки), целесообразно уточнить соответствующие положения пункта 1 статьи 103 ВК РФ за счет внесения изменения, позволяющего однозначно идентифицировать понятие и суть «провозной платы» (платы за проезд, платы за перевозку) в контексте положений пункта 1 статьи 786 и пункта 1 статьи 790 ГК РФ.
Реализация данного предложения означала бы, что отсутствие (неуказание) провозной платы как единой цены услуги по договору воздушной перевозки при одновременном присутствии в договоре воздушной перевозки нескольких дополнительных тарифов и сборов, квалифицировалось бы как нарушение запрета, установленного пунктом 2 статьи 16 Закона РФ «О защите прав потребителей».
4. В очевидной гармонизации с положениями ГК РФ нуждаются положения статьи 108 ВК РФ, так как используемое в ней (равно как и в статье 64 ВК РФ) понятие «сбор» в отличие от законодательства о налогах и сборах воздушным законодательством должным образом изначально не определено. При этом ясно, что «сбор», упоминаемый в статье 108 ВК РФ, по своей гражданско-правовой сути в наибольшей степени соответствует законной неустойке за отказ от исполнения договора (статья 332 ГК РФ), поскольку даже в статье 64 ВК РФ ничего не говорится о сборах за неоказанные услуги.
Одновременно с этим усматривается коллизия рассматриваемого положения статьи 108 ВК РФ со статьей 32 Закона РФ «О защите прав потребителей», в соответствии с которой «потребитель вправе отказаться от исполнения договора о выполнении работ (оказании услуг) в любое время при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов, связанных с исполнением обязательств по данному договору». Указанная норма по своему смыслу исключает саму возможность удержания неустойки за отказ потребителя от исполнения договора об оказании возмездных услуг, ибо ГК РФ в принципе не допускает применения санкций за реализацию стороной обязательства своего законного права.
На этом фоне отмечаются попытки внести такие изменения в действующую редакцию статьи 108 ВК РФ, которые могут привести к ущемлению законных интересов пассажиров как потребителей.
В частности, Роспотребнадзор давал соответствующую правовую оценку поступившему в его адрес проекту федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации», подготовленному Минтрансом России, сводившемуся к уменьшению прав граждан на полное возмещение стоимости перевозки при отказе от нее без какого-либо обоснования подобного изменения воздушного законодательства в контексте требований части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
5. Особую проблему при обеспечении защиты прав потребителей в области воздушных перевозок породил вопрос соотношения норм статьи 1 Закона РФ «О защите прав потребителей» с положениями пункта 1 статьи 102 и пункта 3 статьи 106 ВК РФ в части определения полномочного органа по утверждению федеральных авиационных правил (далее также – ФАП), непосредственно регулирующих отношения с участием потребителей.
С 2007 г. Роспотребнадзор не прекращает попытки добиться изменения статуса Федеральных авиационных правил «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей», утвержденных приказом Минтранса России от 28 июня 2007 г. № 82, имея в виду, что такого рода нормативный правовой акт должен утверждаться исключительно Правительством Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 102 ВК РФ «перевозчики при выполнении воздушных перевозок обязаны соблюдать общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа и грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей, устанавливаемые федеральными авиационными 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=107974;fld=134;dst=10001014правилами15», в которых в силу пункта 3 статьи 106 ВК РФ также устанавливается «порядок предоставления пассажирам воздушных судов услуг и льгот».
Одновременно с этим пунктом 2 статьи 2 ВК РФ закреплено положение, согласно которому федеральные авиационные правила являются нормативным актом, «регулирующим отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=102229;fld=134;dst=10001114порядке15, определенном Правительством Российской Федерации».
13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=102229;fld=134;dst=10001114Положение15 о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил (далее – Положение) было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360 «О 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=102229;fld=134;dst=10000614 федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах».15
Согласно пункту 6 этого Положения в компетенцию Министерства транспорта Российской Федерации входит утверждение и введение в действие ФАП только в области гражданской авиации.
Одновременно тем же пунктом 6 Положения определено, что федеральные авиационные правила утверждаются и вводятся в действие «Правительством Российской Федерации, если это определено Воздушным кодексом Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации».
Учитывая изложенное, а также что согласно норме, закрепленной пунктом 2 статьи 1 Закона РФ «О защите прав потребителей», «Правительство Российской Федерации не вправе поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащие нормы о защите прав потребителей», а согласно статье 39.1 Закона РФ «О защите прав потребителей» «правила оказания отдельных видов услуг, выполнения отдельных видов работ потребителям устанавливаются Правительством Российской Федерации», то в том случае, когда ФАП в качестве своего предмета определяет нормативно-правовое регулирование гражданских отношений с участием потребителей, так или иначе связанных с исполнением договора перевозки, они должны утверждаться только Правительством Российской Федерации.
Объективным подтверждением именно такого подхода к решению вопроса о статусе соответствующих ФАП служит то обстоятельство, что в сходных сферах правоотношений, касающихся перевозки пассажиров железнодорожным и водным транспортом, уже действуют нормативные правовые акты аналогичного содержания (соответственно принятые на основании 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=117368;fld=134;dst=10062914статьи 315 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» и 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=117505;fld=134;dst=10047014статьи 6615 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, в обоих случаях – в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей»):
13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=65538;fld=134;dst=10001114Правила15 оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2005 г. № 111;
Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, багажа, грузов для личных (бытовых) нужд на внутреннем водном транспорте, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. № 72.
Необходимость скорейшего разрешения обозначенного вопроса диктуется еще и тем фактором, что ведомственный статус ФАП «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей» не позволяет Роспотребнадзору с учетом положений статьи 1 Закона РФ «О защите прав потребителей» рассматривать соответствующий приказ Минтранса России как нормативный правовой акт в области защиты прав потребителей и следовательно обеспечивать в отношении его соблюдения реализацию надзорных функций и полномочий. При этом ни сам Минтранс России, ни подведомственные ему органы ввиду отсутствия закрепленного за ними функционала в области соответствующего направления государственного контроля (надзора) также исполнение требований указанных федеральных авиационных правил никак не обеспечивают.

В области защиты прав потребителей финансовых услуг:

1. Внести в статью 30 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», статью 1 Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации», статью 4 Федерального закона от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» положения, прямо указывающие на необходимость соблюдения законодательства о защите прав потребителей, если соответствующие сделки заключены гражданами в потребительских целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Актуальность данного предложения обусловлена тем, что неоднократно предпринимались настойчивые и неоднократные попытки поставить под сомнение обоснованность распространения норм законодательства о защите прав потребителей на правоотношения, возникающие в сфере финансовых услуг.
К тому же в настоящее время прямое указание на необходимость соблюдения законодательства о защите прав потребителей уже содержится в отдельных специальных законах, таких как Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (сфера действия последнего распространяется не только на потребительские правоотношения), что позволяет гражданам обоснованно рассчитывать на более высокий уровень государственной защиты их прав как потребителей в соответствующих секторах потребительского рынка.
2. Внести в федеральные законы, регулирующие специальные правоотношения в сфере финансовых услуг (Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и др.), соответствующие изменения, предусматривающие возможность применения к потребителям-должникам процедуры банкротства граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, установленной Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон № 127-ФЗ) с одновременной гармонизацией положений обозначенных нормативных правовых актов в контексте требований пункта 3 статьи 1 и пункта 2 статьи 231 Закона № 127-ФЗ.
Вступление в силу положений Закона № 127-ФЗ о банкротстве граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, позволит минимизировать социальную напряженность на финансовом рынке, связанную с имеющейся в настоящее время угрозой попадания граждан в фактическую финансовую кабалу к кредитным организациям, злоупотребляющим возможностью увеличения обязательств заемщика через неконтролируемый с его стороны рост платежей по соответствующим сделкам.
В частности, такая ситуация нередко возникает в области оборота банковских карт, учитывая то обстоятельство, что правовое регулирование возникающих в этой связи гражданских отношений законодательством Российской Федерации вообще фактически не установлено.
Между тем, представляется, что к правоотношениям участников гражданского оборота, возникающим в связи с эмиссией банком и последующим использованием гражданином банковской карты, применимы положения главы 45 ГК РФ «Банковский счет», в том числе, при использовании «кредитной» карты - положения статьи 850 ГК РФ «Кредитование счета».
При этом по смыслу положений пункта 2 статьи 160 и пункта 1 статьи 847 ГК РФ пластиковая карта может рассматриваться как электронный аналог собственноручной подписи владельца соответствующего банковского счета, удостоверяющей его право распоряжения денежными средствами, находящимися на счете.
Так или иначе, необходимо учитывать то обстоятельство, что предоставление кредита, открытие и ведение банковского счета, в том числе с его кредитованием, являются разными видами услуг, подпадающих под действие разных правовых норм законодательства Российской Федерации.
В частности, в отличие от кредитного договора, договор банковского счета не требует обязательной письменной формы сделки. При этом условия договора банковского счета, прежде всего, определяются волей сторон сделки (пункт 1статьи 846 ГК РФ).
Кроме того, владелец банковского счета, в отличие от заемщика, имеет безусловное право расторгнуть соответствующий договор с банком в любое время (пункт 1 статьи 859 ГК РФ).
На практике же кредитные организации не доводят до граждан обозначенные различия, вводя тем самым потребителей в заблуждение о существе заключаемых ими договоров.
Возможность легкого получения заемных средств через договор кредитуемого банковского счета при необязательности письменной формы, приоритете договорного права и при применении в таких условиях односторонне изменяемых банком финансовых «санкций» в конечном итоге может приводить к образованию у граждан несоразмерных займу и часто необоснованных долгов.
При уже сложившейся в России массовой банковской практики такого рода введение в действие процедуры банкротства граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, будет однозначно способствовать «оздоровлению» финансового рынка и более ответственному выстраиванию соответствующих правоотношений сторонами обязательства.
3. Запретить законодательно уступку требования кредитором - профессиональным участником рынка лицензируемых видов финансовых услуг (банковских, страховых и др.) лицам, таковыми не являющимися, в частности, в целях исключения практики лишения гражданина-должника законных преференций, гарантированных потребителю, для чего внести в статью 383 ГК РФ соответствующее изменение, расширяющее перечень случаев непередаваемых посредством цессии прав, неразрывно связанных с личностью кредитора (одновременно соответствующие изменения целесообразно внести собственно в Закон РФ «О защите прав потребителей»).
Отсутствие подобного прямого запрета сегодня активно эксплуатируется субъектами, осуществляющими так называемую коллекторскую деятельность, в процессе которой со стороны «нового кредитора» по отношению к должникам (причем часто не очевидным) используется целый арсенал неправовых приемов и методов выбивания «долгов».
При оценке договорных отношений, связанных с получением гражданином кредита в банке, нельзя не учитывать, что права и обязанности последнего неразрывно связаны с наличием специальной банковской лицензии, выдаваемой Центральным банком Российской Федерации конкретной кредитной организации.
Кроме того, актуальность данного предложения диктуется тем, что полисемия терминов «кредитор» и «должник», имеющих разное правовое содержание в общеобязательственном праве и в финансовом праве, в современной банковской практике намеренно игнорируется кредитными организациями с целью не только лишения гражданина-должника потребительского статуса, но и ограничения своей ответственности законного должника в потребительских правоотношениях перед гражданами-кредиторами.
Характерно, что запреты предлагаемого рода, устанавливающие для потребителей изъятия из общих правил, уже имеются в гражданском законодательстве Российской Федерации.
В частности, согласно положениям пункта 1 статьи 400 ГК РФ при определенных условиях допускается ограничение ответственности по обязательствам. Однако пункт 2 статьи 400 ГК РФ предписывает, что в отношениях с потребителями соглашение об ограничении размера ответственности должника ничтожно, если размер ответственности для данного вида обязательств или за данное нарушение определен законом и если соглашение заключено до наступления обстоятельств, влекущих ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.
4. Отдельной проблемой в спорах о допустимости/недопустимости передачи банками права на взыскание задолженности с гражданина – стороны кредитного договора субъекту «коллекторской деятельности» (причем безотносительно к типу договора - договор цессии, агентский договор и т.п.) является вопрос о соблюдении банками банковской тайны.
Между тем, судебная арбитражная практика свидетельствует, что кредитная организация, передавая информацию, касающуюся личности должника и предмета договора, «коллектору», определенно допускает нарушение как пункта 1 статьи 857 ГК РФ, согласно которому «банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте», так и положений статьи 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», устанавливающей, что кредитная организация гарантирует «тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов».
Поскольку «коллекторы» в число лиц, перечисленных в пункте 2 статьи 857 ГК РФ и в той же статье 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», которым в силу закона могут передаваться сведения, составляющие банковскую тайну, явно не входят, то уступка права требования по обязательствам, возникшим между банком и гражданином-потребителем, третьему лицу (в частности, тому же «коллектору»), также как и передача соответствующих сведений о должнике «коллектору» - агенту без нарушения названных выше законоположений объективно не возможна (справочно: по данному вопросу Роспотребнадзор официально направил запрос с подробным изложением своей позиции и ссылками на номера соответствующих судебных дел в Центральный банк Российской Федерации, ответ на который до настоящего времени не получен).

В области усиления возможностей защиты прав потребителей в административном порядке:

1. Внести в КоАП РФ изменения в части определения дополнительных составов административных правонарушений, связанных с несоблюдением обязательных требований законодательства о защите прав потребителей, а также повышения размеров соответствующих штрафных санкций за нарушения, влекущие реальное причинение (угрозу причинения) вреда жизни, здоровью, имуществу потребителей и др.
2. Дополнить часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=68931;fld=134;dst=10001214лицензии15), если такое разрешение (такая лицензия) 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=100710;fld=13414обязательно15 (обязательна)) административными наказаниями в виде дисквалификации и административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.
3. Исключить предупреждение из числа административных наказаний, предусмотренных положениями части 1 статьи 14.5 и части 1 статьи 14.8 КоАП РФ.










 Здесь и далее - Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в редакции Федеральных законов от 09.01.1996 № 2-ФЗ, от 17.12.1999 № 212-ФЗ, от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 02.11.2004 № 127-ФЗ, от 21.12.2004 № 171-ФЗ, от 27.07.2006 № 140-ФЗ, от 16.10.2006 № 160-ФЗ, от 25.11.2006 № 193-ФЗ, от 25.10.2007 № 234-ФЗ, от 23.07.2008 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=117592;fld=134;dst=10002514 № 160-ФЗ15, от 03.06.2009 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=94346;fld=134;dst=10006514№ 121-ФЗ15, от 23.11.2009 №13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=117591;fld=134;dst=10035814 261-ФЗ15, от 27.06.2011 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=117140;fld=134;dst=10005714№ 162-ФЗ15, от 18.07.2011 13LINK consultantplus://offline/main?base=LAW;n=116983;fld=134;dst=10000914№ 242-ФЗ15)










13PAGE 15


13PAGE 146215




Заголовок 1 Заголовок 5 Заголовок 615

Приложенные файлы

  • doc 29302311
    Размер файла: 301 kB Загрузок: 0

Добавить комментарий